Идея центрального регулирующего органа по военному снабжению выдвигалась также в июле 1915 г. на съезде Союза городов и была признана всеми общественными организациями. Почти одновременно с обсуждением этого вопроса в Государственной Думе, на Съезде представителей военно-промышленных комитетов также рассматривались планы создания Особого совещания по обороне. Делегаты съезда требовали, чтобы в будущем органе были достаточно представлены промышленники. Съездом была вынесена резолюция: «1) Главные управления военного ведомства— артиллерийское, военно-техническое, интендантское и военно-санитарное должны быть объединены в одном общем управлении в составе Военного министерства под властью особого помощника военного министра, лица, облеченного общественным доверием и снабженного широкими полномочиями, 2) при этом помощнике министра должно быть образовано Особое совещание, в состав которого, кроме представителей законодательных учреждений и правительственных ведомств, должны войти представители военно-промышленных комитетов, всероссийских Союзов земств и городов, ученых, технических сил и рабочих.»
   Компетенция Особого совещания по обеспечению действующей армии предметами снабжения, заключалась в следующем: объединение мероприятий по обеспечению армии всем необходимым; затребование от предприятий нужных сведений об исполнении заказов с проверкой книг и документов; вопросы о наложении секвестра на предприятия; требования, обращаемые к транспортным предприятиям о внеочередных перевозках; выдача ссуд на оборудование новых и расширение существующих заводов, работающих на оборону. 
   Орган этот был совещательным при военном министре, подчиненным исключительно верховной власти, и никакое правительственное место или лицо не могло давать ему предписаний н требовать от него отчетов. Председатель его получил обширные права. Наряду с другими правами ему было предоставлено: разрешать производство заготовлений всеми способами и на всех, признанных им соответственными, условиях без ограничения суммы … словом, фактически осуществлять в порядке военно-бюрократической власти все то, что обсуждало и решало Особое совещание и чего оно и не решало.
   Одной из задач, к которой Особое совещание было вынуждено приступить, было привлечено к делу снабжения армии общественных организаций - земских и городских, научно-технических сил, а также мелкой ремесленной и кустарной промышленности для размещения через них заказов на необходимые предметы снаряжения.
   Уже в июле 1915 г. председатель Особого совещания по обороне предложил Главному комитету (Земгору) распределять заказы на предмет выполнения шанцевых инструментов и на предметы конского и обозного снаряжения. С этого началась деятельность Земгора.
   Специализация Земгора в отличие от Военно-промышленного комитета обозначилась в использовании мелких предприятий — ремесленной и кустарной промышленности, для выработки предметов обозного довольствия, инженерного снабжения (топоры, лопаты, кирки), а также для производства гранат, кинжалов и т. д.

   Переходя далѣе къ опредѣлению состава Комитета Губернская Управа признала цѣлесообразнымъ привлечь къ участiю въ этомъ дѣлѣ представителей всѣхъ уѣздныхъ земствъ, представителя Нижегородской Городской Управы, Ннжегородскаго Военно-промышленнаго Комитета, представителей Союза учрежденiй мелкаго кредита и другихъ учрежденiй и лицъ, кои по своимъ спецiальнымъ знанiямъ могутъ быть полезными для дѣла Комитета.
   Губернская Управа постановила: Образовать Богородское и Павловское отдѣленiя Губернскаго Земскаго Комитета по снабженiю армiи … Предсѣдательствованie въ обоихъ отдѣленiяхъ возложить, на г. члена Горбатовской уѣздной земской управы — И. К. Подшибихина.

   Чрезвычайно важно подчеркнуть то обстоятельство, что успѣшность исполненія по различнымъ предметамъ весьма различна, какъ въ зависимости отъ технической трудности производства, такъ и отъ степени зависимости производства отъ своевременной доставки нужнаго матеріала, главнымъ образомъ, желѣза.
   Итакъ, главная масса переданныхъ Отдѣломъ заказовъ — свыше 3/4 общей суммы — приходится на мѣстные комитеты, какъ это соотвѣтствуетъ и самой идеѣ, положенной въ основаніе организаціи Главнаго по снабж. арміи Комитета — использовать для нуждъ арміи остающіяся неиспользованными Военнымъ Вѣдомствомъ непосредственно силы средней и мелкой промышленности, пользуясь для этого сѣтью земскихъ и городскихъ организацій.

   Въ августѣ мѣсяцѣ с/г. Нижегородскiй Военно-Промышленный Комитетъ отдалъ фабрикантамъ Павловскаго раіона заказъ на 1.200.000 лопатъ мало-пѣхотныхъ (упрощеннаго типа), на 400 000 топоровъ мало-пѣхотныхъ и 200.000 ножницъ системы Корсака. Срокъ исполненiя этих заказовъ былъ установленъ: для лопатъ - 1-го Января 1916 года, для топоровъ - 1-го Мая 1916 года и для ножницъ - 1-го Февраля 1916 года; причем, сдача всѣхъ трехъ родовъ заказа должна начаться съ Сентября мѣсяца. Выполнять этотъ заказъ, ввиду его большой величины и срочности, взялись 23 фирмы, изъ которыхъ лопаты изготовляютъ 19 фирмъ, топоры 6 и ножницы Корсака 3 фирмы.
   Для болѣе дружной н согласованной работы Павловскіе фабриканты были объединены въ организацiю, получившую названіе «Павловскiй Отдѣлъ Нижегородскаго Военно-Промышленнаго Комитета». Въ настоящее время эта техническая организацiя занята прiемкой лопатъ, топоровъ и кусачекъ. Инструкціи на пріемку были выработаны въ Москвѣ смѣшанной комиссіей изъ инженеровъ Московскаго и Нижегородскаго Комитетовъ и согласно этимъ инструкціямъ, Нижегородскiй Комитетъ своимъ письмомъ отъ 15-го ноября с/г. поручилъ производить пріемку отъ Павловскихъ фабрикантовъ Павловскому Техническому надзору.
   Прежде всего нужно замѣтить, что изъ 19-ти фирмъ, изготавляющихъ лопаты по заказу Нижегородскаго Комитета, самостоятельно выдѣлывают лопаты только 14. Остальныя же 5 фирмъ не имѣя механическаго оборудованiя или только вырѣзаютъ вручную лопату изъ листовъ и насаживаютъ ее, отдавая штамповку 6олѣе крупнымъ фирмамъ, или же только насаживаютъ, получая металлическую часть уже въ готовомъ видѣ съ фабрики.
    Какъ только окончится августовкiй заказъ, такъ тотчасъ же Павловскiй районъ приступитъ къ исполненiю новаго заказа, даннаго Нижегородскимъ Комитетомъ, и состоящаго изъ 255.000 такихъ же малыхъ пѣхотных упрощенныхъ лопатъ, какія и сейчасъ исполняются въ Павловѣ. Нижегородскiй Комитетъ отдалъ этотъ новый заказъ по цѣнѣ болѣе низкой чѣмъ августовскiй, а именно январьскія лопаты по 90 коп. и февральскія 85 коп. за штуку.

   Для пріемки издѣлій, исполняемыхъ для вѣдомствъ Интендантскаго и Военно-Техническаго Управленія, а также по заказамъ другихъ учрежденій (за исключеніемъ Главнаго Артиллерійскаго Управленія) при Комитетѣ имѣется Пріемная Комиссія состоящая подъ предсѣдательствомъ члена Комитета.
   Находясь въ постоянномъ общеніи съ Центральнымъ и Московскимъ Комитетами и пользуясь ихъ довѣріемъ, Комитетъ получаетъ порученія оть нихъ по надзору и пріемкѣ заказовъ, выданныхъ непосредственно указанными Комитетами.
   Для Комитета оказалось непосильной задача снабженія заводовъ топливомъ, материалами; онъ разрѣшилъ ее, если такъ можно выразиться, кустарно. Пользуясь личными связями, удалось въ нужный моментъ снабдить нѣкоторые наиболѣе важные заводы нѣсколышми сотнями пудовъ чугуна, стали и желѣза, получить нѣсколько сотъ пудовъ кокса и антрацита; оффиціальный путь снабженія этими предметами оказался чрезвычайно труднымъ. Комитетъ не получилъ ни одного вагона угля, хотя нужныя мѣры были приняты, а по выданнымъ Комитетомъ удостовѣреніямъ металлъ или вовсе не полученъ или получался съ опозданіемъ на нѣскодько мѣсяцевъ; заводы въ сущности были предоставлены себѣ, и принуждены были обращаться къ помощи перекупщиковъ-комиссіонеровъ, чтобы не остановить производства.
   Передъ Техническимъ Отдѣломъ встала новая задача — снабженіе арміи непосредственно черезъ фронтовыя учрежденія. Опытъ показалъ, что сводка всей потребности арміи и тыла совершенно непосильная задача для центральныхъ довольствующихъ вѣдомствъ, а потому въ послѣднее время въ большомъ количествѣ стали поступать заказы не только отъ начальниковъ снабженія фронтовъ, но и отъ отдѣльныхъ начальниковъ снабженія армій, корпусовъ и даже мелкихъ воинскихъ частей и мастерскихъ.